114. 재개발 최대의 골치거리, 존치건축물 어떻게 하지?

말도 많고 탈도 많았던 서울 장위10구역 사랑제일교회, 그동안 6번의 명도집행을 했지만 실패하였고 이에 사업이 계속 지연되어 이자부담이 눈덩이처럼 불어나자 결국 조합은 2022년 9월 6일 총회를 열어 500억원이라는 어머어마한 보상금을 지급하기로 함에 따라 기나긴 분쟁은 끝이 났다.

사업은 빨리 진행될지 모르겠지만 당초 조합이 제시했던 80억에 비해 보상금 규모가 너무 커졌다. 향후 다른 정비사업지 보상체계에 상당한 걸림돌이 될 수도 있다는 우려가 많다. 따라서 이번 기회에 존치건축물 관련 보상기준을 법으로 명확하게 정비할 필요가 있다.

http://www.housingherald.co.kr/news/articleView.html?idxno=44095 

법·제도 마저 두손 든 재개발사업장 종교시설 ‘알박기’ - 하우징헤럴드

존치건축물 관련 판례 및 유권해석 

정비구역 내 존치건물 소유자의 법적 지위 및 권리 · 의무에 관하여는 여러 가지 법적 쟁점이 존재한다. 존치건물 소유자에게도 ① 조합설립추진위원회의 설립이나 정비사업조합의 설립에 대한 동의를 받아야 하는지, ② 정비사업조합의 조합원 자격이 부여되는지, ③ 정비사업으로 신축된 건축물에 대한 분양권이 인정되는지, ④ 도시정비법 제33조는 사업시행자가 일부 건축물의 존치에 관한 내용이 포함된 사업시행계획을 수립하는 경우 존치 건축물 소유자의 동의를 얻도록 하고 있는데 이는 정비계획수립 당시부터 존치로 예정된 경우까지를 포함하는 것인지, 아니면 정비계획과 달리 사업시행계획수립 시 존치로 변경된 경우에만 적용되는 것인지 등이다. 

우선 국토교통부는 2012. 9. 10.자 질의회신을 통해 존치건물 소유자로부터 조합설립추진위원회 설립에 대한 동의를 받아야 한다고 밝힌 바 있고, 2014. 10. 23.자 질의회신에서는 존치건물 소유자에게는 분양권 부여가 가능하지 않을 것으로 보인다고 하였다. 서울특별시는 2004. 10. 29.자 주거정비과 – 10738 질의회신에서 조합설립추진위원회 구성과 조합설립을 위한 동의자수 산정에 있어 존치 건물 소유자도 동의자 수 산정에 포함하여야 할 것이라고 입장을 밝혔다. 

또한 대법원은 “구 도시정비법 제16조 제3항의 동의요건을 판단함에 있어 존치지역의 면적을 제외하여야 할 만한 아무런 근거가 없고, 이 사건 정비구역 내에서 여객자동차 정류장으로 사용 중인 00여객자동차 주식회사 소유의 토지가 이 사건 사업에서 자동차정류장으로 계획되어 있더라도 이 사건 사업으로 위 토지의 모양이 일부 변경되도록 계획되어 있어 00여객자동차 주식회사로서도 이 사건 조합설립에 관하여 이해관계가 있다 할 것이므로 00여객자동차 주식회사 소유의 토지가 이 사건 정비구역에 포함되어 있는 이상 동의요건을 판단함에 있어 그 면적을 제외할 수 없다”(대법원 2014. 5. 16. 선고 2011두27094 판결)고 판시하기도 하였다. 

그리고 법제처는 안건번호 11-0226의 2011. 6. 9.자 회신을 통해 주택재개발사업의 시행자 또한 도시 및 주거환경정비법 제33조에 따라 일부 건축물의 존치에 관한 내용이 포함된 사업시행계획서를 작성하여 사업시행인가를 신청하는 경우, 존치되는 건축물 소유자의 동의를 얻어야 한다고 하여 일부 건축물의 존치가 정비계획수립 시 이미 결정되었는지 아니면 정비계획수립 시에는 철거가 예정되었다가 사업시행계획수립시 존치로 변경하였는지 여부와 무관하게 존치 건축물 소유자의 동의가 필요하다는 취지로 유권해석을 하였다.  

분양자격이 없는 존치건축물 소유자는 조합원자격이 있을까?  

결론부터 말하면 관련 판례, 국토부, 법제처는 존치건축물 소유자에게도 조합원 자격을 주어야 한다고 보고 있다. 그러나 정비사업은 정비구역 내 토지 등 소유자들의 자산을 현물출자받아 구건물을 철거하고 신건물을 건축하여 환지개념으로 분양하는 것을 기본 골격으로 하고 있다. 따라서 자산의 현물출자가 없는 존치건축물 소유자에게 조합설립추진위원회 구성이나 정비사업조합의 설립에 동의권한을 주는 것, 조합원의 자격을 주는 것은 논리상 맞지 않는다는 주장도 있다. 그럼에도 불구하고 현행 도시정비법령의 규정상 존치건축물의 소유자도 정비구역 내 토지등소유자가 아니라고 볼 수 없고, 강제가입제를 택하고 있는 주택재개발정비사업의 경우에는 동의 여부를 불문하고 정비구역 내 토지등소유자는 모두 조합원의 자격이 부여되므로 존치건축물 소유자의 조합원 지위를 부정하는 것은 법해석의 한계를 넘어선다. 

따라서 정비구역 내 존치건축물 소유자에게 조합설립추진위원회 구성이나 정비사업조합의 설립에 동의권한을 주는 것, 조합원의 자격을 주는 것은 불가피한 것으로 보이고, 이러한 이유에서 국토교통부와 서울특별시의 질의회신, 대법원 판례도 같은 입장을 취하고 있는 것으로 보인다(다만, 대법원 판례는 존치지역 토지의 모양이 일부 변경되도록 계획되어 있어 조합설립에 관하여 이해관계가 있으므로 동의요건을 판단함에 있어 그 면적을 제외할 수 없다고 설시하고 있으나 이는 부가적 판단에 불과한 것으로 보인다). 

그러나 기존 건축물을 정비사업에 현물출자하지 않고 그대로 소유권을 보유하면서 더하여 분양권까지 부여하는 것은 다른 토지등 소유자의 권리를 침해하는 것이고, 환지의 개념에도 부합하지 않으므로 절대로 허용될 수 없다는 또다른 주장도 제기된다. 정비계획 수립시 이미 존치로 확정되어 존치건축물 소유자에게 조합설립추진위원회 구성이나 정비사업조합의 설립에 동의권한을 주고 조합원의 자격까지 부여한 이상 사업시행계획의 수립시 별도의 동의를 받을 필요는 없다고 보아야 한다. 일부 건축물의 존치를 내용으로 하는 사업시행계획수립 시에 존치건축물 소유자에게 별도의 동의를 얻으라는 도시정비법 제33조의 규정은 정비계획수립 시에는 철거로 계획되었다가 사업시행계획수립시 존치로 변경될 경우에만 적용되는 조항으로 제한 해석함이 타당하다는 반론도 있다.

존치건축물 소유자의 조합원 자격 관련 국토부 질의회신 내용

민원인 및 부산광역시 남구 - 재개발사업 정비계획에 따른 존치건축물의 소유자가 조합 설립 시 동의를 받아야 하는 “토지등소유자”에 해당하는지 여부 등(「도시 및 주거환경정비법」 제35조제2항 등 관련)

안건번호18-0774 회신일자2018-12-20

1. 질의요지

가. 재개발사업의 정비구역에 위치한 건축물로서 재개발사업 정비계획에서 철거하지 않고 존치하는 것으로 계획된 건축물의 소유자가 「도시 및 주거환경정비법」(이하 “도시정비법”이라 함) 제35조제2항 각 호 외의 부분에 따라 조합 설립 시 동의를 받아야 하는 “토지등소유자”에 해당하는지?

나. 재개발사업의 정비구역에 위치한 건축물로서 재개발사업 정비계획에서 철거하지 않고 존치하는 것으로 계획된 건축물의 소유자가 도시정비법 제39조제1항 각 호 외의 부분 본문에 따라 재개발사업의 조합원의 자격이 있는 “토지등소유자”에 해당하는지?

※ 질의배경

부산광역시 남구 및 민원인은 위 질의요지에 관한 사항에 대하여 국토교통부에 질의하였는데 국토교통부가 정비계획에서 존치하는 것으로 계획된 건축물의 소유자는 조합 설립 시 동의를 받아야 하는 “토지등소유자” 및 조합원의 자격이 있는 “토지등소유자”에 해당한다고 회신하자 이에 이견이 있어 법제처에 법령해석을 요청함.

2. 회답

가. 질의 가에 대해 :  이 사안의 경우 정비계획에서 존치하는 것으로 계획된 건축물의 소유자는 조합 설립 시 동의를 받아야 하는 “토지등소유자”에 해당합니다.

나. 질의 나에 대해 :  이 사안의 경우 정비계획에서 존치하는 것으로 계획된 건축물의 소유자는 조합원의 자격이 있는 “토지등소유자”에 해당합니다.

3. 이유

가. 질의 가에 대해

법령의 문언 자체가 비교적 명확한 개념으로 구성되어 있다면 원칙적으로 더 이상 다른 해석방법은 활용할 필요가 없거나 제한될 수밖에 없는바,(각주: 대법원 2009. 4. 23. 선고 2006다81035 판결례 참조) 도시정비법 제2조제9호가목에 따르면 재개발사업의 경우 “토지등소유자”란 정비구역에 위치한 토지 또는 건축물의 소유자 또는 그 지상권자를 말하는데 같은 법 제35조제2항 각 호 외의 부분에서는 재개발사업의 추진위원회가 조합을 설립하려면 토지등소유자의 4분의 3 이상의 동의를 받아야 한다고 규정하고 있을 뿐 정비구역에 위치한 건축물 중 정비계획에서 존치하기로 계획된 건축물의 소유자를 조합 설립의 동의를 받아야 하는 토지등소유자에서 제외하도록 규정하고 있지는 않으므로 정비계획에서 존치하기로 계획된 건축물의 소유자가 조합 설립에 대한 동의를 받아야 하는 토지등소유자에 해당함은 도시정비법의 문언상 명백합니다.(각주: 대법원 2014. 5. 16. 선고 2011두27094 판결례 참조)

또한 도시정비법 제35조제2항 각 호 외의 부분에서 재개발사업의 추진을 위한 조합설립인가의 요건으로 토지등소유자의 동의를 요구하는 것은 재개발사업의 시행에 이해관계가 있는 자로 하여금 재개발사업의 시행 여부를 결정할 수 있도록 하려는 취지인바, 재개발사업은 정비기반시설이 열악하고 노후ㆍ불량건축물이 밀접한 지역에서 주거환경을 개선하거나 상업지역 등에서 도시기능의 회복 등을 위해 도시환경을 개선하기 위한 사업(제2조제2호나목)으로서 개별 건축물이 아닌 정비구역 전체를 대상으로 하고 정비구역 내 도로, 상하수도 및 공원 등 정비기반시설의 설치(각주: 도시정비법 제52조제1항제2호 참조) 등으로 인하여 정비구역 내 주거환경의 중대한 변화를 가져오게 된다는 점을 고려하면 본인 소유의 건축물이 철거되지 않고 존치되는 건축물의 소유자도 해당 건축물이 위치한 전체 정비구역에서 시행되는 재개발사업에 대한 이해관계가 있는 자로 보는 것이 관련 규정의 입법취지에 부합하는 해석입니다.

아울러 도시정비법 제9조제1항제12호, 같은 법 시행령 제8조제3항제5호 및 「도시ㆍ주거환경 정비계획 수립 지침」(국토교통부훈령 제977호) 4-6-1에 따라 정비계획에는 정비구역 내 건축물의 철거ㆍ개량ㆍ보존 또는 존치 여부를 명시하여야 하는바, 이러한 규정들에 비추어 볼 때 재개발사업 건축물의 존치는 정비구역에 위치한 기존 건축물의 처리 방법, 즉 구체적인 재개발사업 시행 방식 중 하나인 것이지 해당 건축물 및 그 부지를 정비사업의 대상 또는 정비구역에서 제외하는 것은 아니라는 점과 도시정비법 제58조에서는 정비구역 내 일부 건축물을 존치하는 내용의 사업시행계획서를 작성하여 사업시행계획인가를 받을 수 있도록 하면서(제1항) 존치 건축물 및 그 토지에 관하여 「주택법」 등에 대한 특례를 적용할 수 있다고 규정(제2항)하고 있는데 이 역시 존치 건축물도 재개발사업의 대상에 포함됨을 전제로 하는 규정이라는 점도 이 사안을 해석할 때 고려해야 합니다.

※ 법령정비 권고사항

재개발사업의 정비구역에 위치한 건축물로서 재개발사업 정비계획에서 철거하지 않고 존치하는 것으로 계획된 건축물의 소유자를 조합 설립 시 동의를 받아야 하는 “토지등소유자”에 포함시킬 필요가 있는지에 대해 입법정책적으로 검토하여 이를 도시정비법에 명확히 규정할 필요가 있습니다.

나. 질의 나에 대해

도시정비법 제39조제1항 각 호 외의 부분 본문에서는 재개발사업 및 재건축사업의 조합원은 토지등소유자로 한다고 하면서 재건축사업의 경우에는 재건축사업에 동의한 자만 해당하는 것으로 제한하고 있으나 재개발사업의 경우에는 아무런 제한도 규정하고 있지는 않으므로 정비계획에서 존치하기로 계획된 건축물의 소유자의 경우에도 같은 규정에 따라 조합원의 자격이 있는 토지등소유자에 해당함은 도시정비법의 문언상 명백합니다.

또한 도시정비법 제39조제1항 각 호 외의 부분 본문에서 재개발사업의 조합원을 토지등소유자로 하도록 규정한 것은 재개발사업의 시행에 이해관계를 갖는 토지등소유자로 하여금 사업시행계획의 작성 및 변경(같은 법 제45조제1항제9호) 등 사업 시행의 중요한 사항에 대하여 의결 권한을 부여하기 위한 것인데, 질의 가에서 살펴본 바와 같이 본인 소유의 건축물이 철거되지 않고 존치하는 건축물의 소유자도 해당 건축물이 위치한 전체 정비구역에서 시행되는 재개발사업에 이해관계가 있는 자로 보아야 하고, 같은 법 제39조제1항 각 호 외의 부분 본문에서는 재건축사업 조합과는 다르게 재개발사업 조합의 경우 재개발사업에 동의하지 않은 토지등소유자도 조합원으로 강제 가입되도록 규정하고 있는 점을 고려하면 정비구역 내 존치 건축물의 소유자에게도 정비구역 내 도로, 상하수도 및 공원 등 정비기반시설의 설치계획(같은 법 제52조제1항제2호)이 포함된 사업시행계획의 수립 등 조합의 주요 의사 결정에 참여할 수 있는 권한을 부여하는 것이 타당합니다.

한편 분양대상자별 종전의 토지 또는 건축물 명세를 관리처분계획에 포함되도록 한 도시정비법 제74조제1항제5호 및 정비사업의 시행으로 조성된 대지 및 건축물을 관리처분계획에 따라 처분 또는 관리하도록 한 같은 법 제79조제1항 등에 비추어 봤을 때 정비계획에서 존치하는 것으로 계획된 재개발사업 정비구역 내 건축물의 소유자는 재개발사업에 따른 대지 또는 건축물에 대한 분양청구권을 가지지 못하는바, 재개발사업에 따른 분양청구권을 갖지 못하는 정비구역 내 존치 건축물의 소유자는 비록 정비구역에 위치한 건축물의 소유자라고 할지라도 조합원의 자격을 가진 자로 볼 수 없다는 의견이 있습니다.

그러나 도시정비법 제2조제9호가목에서는 재개발사업의 경우 토지등소유자를 정비구역에 위치한 토지 또는 건축물의 소유자 또는 그 지상권자로 규정하고, 같은 법 제39조제1항 각 호 외의 부분 본문에서는 재개발사업의 조합원은 토지등소유자로 한다고 규정하고 있음에도 불구하고 같은 법 시행령 제63조제1항제3호 본문에서는 지상권자를 분양대상에서 제외하고 있고, 같은 호 단서에서는 공동주택을 분양하는 경우 시ㆍ도조례로 정하는 바에 따라 일정한 토지등소유자를 분양대상에서 제외할 수 있도록 규정하고 있는바, 이러한 규정들을 종합하면 도시정비법령에서는 분양청구권을 갖지 못하는 조합원 또는 토지등소유자를 예정하고 있으므로 도시정비법령상 분양청구권 유무와 토지등소유자 및 조합원 해당 여부가 반드시 일치하는 것은 아니라는 점을 고려하면 그러한 의견은 타당하지 않습니다.

※ 법령정비 권고사항

재개발사업의 정비구역에 위치한 건축물로서 재개발사업 정비계획에서 철거하지 않고 존치하는 것으로 계획된 건축물의 소유자를 조합원의 자격이 있는 “토지등소유자”에 포함시킬 필요가 있는지에 대해 입법정책적으로 검토하여 이를 도시정비법에 명확히 규정할 필요가 있습니다.

<관계 법령>

「도시 및 주거환경정비법」

제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.

1. (생 략)

2. “정비사업”이란 이 법에서 정한 절차에 따라 도시기능을 회복하기 위하여 정비구역에서 정비기반시설을 정비하거나 주택 등 건축물을 개량 또는 건설하는 다음 각 목의 사업을 말한다.

가. (생 략)

나. 재개발사업: 정비기반시설이 열악하고 노후ㆍ불량건축물이 밀집한 지역에서 주거환경을 개선하거나 상업지역ㆍ공업지역 등에서 도시기능의 회복 및 상권활성화 등을 위하여 도시환경을 개선하기 위한 사업

다. (생 략)

3. ∼ 8. (생 략)

9. “토지등소유자”란 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 자를 말한다. 다만, 제27조제1항에 따라 「자본시장과 금융투자업에 관한 법률」 제8조제7항에 따른 신탁업자(이하 “신탁업자”라 한다)가 사업시행자로 지정된 경우 토지등소유자가 정비사업을 목적으로 신탁업자에게 신탁한 토지 또는 건축물에 대하여는 위탁자를 토지등소유자로 본다.

가. 주거환경개선사업 및 재개발사업의 경우에는 정비구역에 위치한 토지 또는 건축물의 소유자 또는 그 지상권자

나. (생 략)

10.ㆍ11. (생 략)

제35조(조합설립인가 등) ① 시장ㆍ군수등, 토지주택공사등 또는 지정개발자가 아닌 자가 정비사업을 시행하려는 경우에는 토지등소유자로 구성된 조합을 설립하여야 한다. 다만, 제25조제1항제2호에 따라 토지등소유자가 재개발사업을 시행하려는 경우에는 그러하지 아니하다.

② 재개발사업의 추진위원회(제31조제4항에 따라 추진위원회를 구성하지 아니하는 경우에는 토지등소유자를 말한다)가 조합을 설립하려면 토지등소유자의 4분의 3 이상 및 토지면적의 2분의 1 이상의 토지소유자의 동의를 받아 다음 각 호의 사항을 첨부하여 시장ㆍ군수등의 인가를 받아야 한다.

1. ∼ 3. (생 략)

③ ∼ ⑧ (생 략)

제39조(조합원의 자격 등) ① 제25조에 따른 정비사업의 조합원(사업시행자가 신탁업자인 경우에는 위탁자를 말한다. 이하 이 조에서 같다)은 토지등소유자(재건축사업의 경우에는 재건축사업에 동의한 자만 해당한다)로 하되, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 때에는 그 여러 명을 대표하는 1명을 조합원으로 본다. 다만, 「국가균형발전 특별법」 제18조에 따른 공공기관지방이전 및 혁신도시 활성화를 위한 시책 등에 따라 이전하는 공공기관이 소유한 토지 또는 건축물을 양수한 경우 양수한 자(공유의 경우 대표자 1명을 말한다)를 조합원으로 본다.

1. ∼ 3. (생 략)

②ㆍ③ (생 략)

 

 

이처럼 법제처, 국토부, 판례 등에서는 현행 정비법 체계로는 존치건축물 소유자에게도 조합원 자격을 부여해야 하는 토지등소유자에 해당한다고 보고 있다. 따라서 향후 존치건축물 조합원 자격 및 보상기준에 대해 법으로 명확하게 정비할 필요가 있다. 그렇지 않으면 향후 재개발 사업의 최대 걸림돌은 존치건축물 소유자와의 분쟁이 될 소지가 농후하다.